我国近期税制改革的主基调——减税降负
发布日期:2017-11-06 来源:宁夏国家税务局
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今年6月13日,国务院召开深化“放管服”改革全国电视电话会议,李克强总理提出今年要为企业减税降负达到1万亿元。其中,减税是大头,降负还包括取消一部分收费(减少非税收入)等负担。作为税务部门,除了完成日常的税收征收任务外,落实减税降负政策则是件大

一、实施减税降负政策的动因

(一)我国经济发展进入新常态

改革开放三十多年来,中国经济持续高速增长,正在跨入中等收入国家行列,但随着传统生产方式的落后、人口红利衰减、“中等收入陷阱”风险的积累、世界经济格局的深刻调整等一系列国内和国外两方面因素共同作用下,经济发展进入新常态。

所谓“新常态”,它强调结构稳增长的经济,而不是总量经济;着眼于经济结构的优化及在优化基础上的可持续发展,而不仅仅是GDP、人均GDP增长与经济规模最大化。这种结构优化主要是逐渐舍去不合理的(如高污染、高耗能、高成本,低水平、低效益等)GDP增长方式;而把GDP增长放在合理的(即贯彻创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念)发展模式中,使GDP增长成为一种再生型可持续增长方式、促进生产力发展模式的组成部分。

2010年我国GDP总量首次超过日本,成为世界第二大经济体,但还不是经济强国。从2011年开始GDP增长却出现了下行情况,由两位数下降到个位数。虽然在此之前也曾采取过投资拉动、扩大内需等手段,但仍然看不出回暖的迹象。其根源是经济结构不合理和发展方式落后,以往靠要素驱动、出口驱动、投资驱动不可持续,而消费驱动、创新驱动又不足,我国经济正面临堕入“中等收入陷阱”风险。

2013年12月10日,在中央经济工作会议上习近平总书记首次提出“新常态”:我们注重处理好经济社会发展各类问题,既防范增长速度滑出底线,又理性对待高速增长转向中高速增长的新常态;既强调改善民生工作,又实事求是调整一些过度承诺;既高度关注产能过剩、地方债务、房地产市场、影子银行、群体性事件等风险点,又采取有效措施化解区域性和系统性金融风险,防范局部性问题演变成全局性风险。

针对经济增长由高速转向中高速的新常态,经济增长方式由粗放重数量向重质量求效益转变,2015年11月中央财经领导小组提出了“着力推进供给侧结构性改革”的重大战略方针,以统领整个国家经济结构的调整重点和改革的领域。同年,12月召开的中央经济会议上提出了2016年的五大任务,在重点领域实施“去产能、去库存、去扛杆、降成本和补短板”。2016年《政府工作报告》又提出减税降负,减税达到5000亿元以上,降低企业个人缴费负担1500亿元以上的目标。应该说,这些政策目标都是针对“新常态”采取的重大措施。

(二)世界经济复苏缓慢

自2008年国际金融危机以来,世界经济从未完全走出危机的阴影。受有效需求普遍不足、大宗商品价格大幅下滑,全球贸易持续低迷,金融市场频繁震荡等不利因素叠加影响下,2015年世界经济增速低于预期。

从世界经济、贸易与投资三个方面发展趋势看并不理想。

1.世界经济增长率下降。2015年世界经济增长率比2014年下降了0.3个百分点,发达国家的增长率略有增长,其中,欧元区表现突出。而新兴市场与发展中国家的增长率下降了0.6个百分点,其中,俄罗斯与巴西较为突出(见表1 )。

表1           2014年—2017年世界经济增长趋势表    单位:%


2014年

2015年

2016年

2017年

世界经济

3.4

3.1

3.2

3.5

      发达国家

1.8

1.9

1.9

2.0

             美国

2.4

2.4

2.4

2.5

             欧元区

0.9

1.6

1.5

1.6

             英国

2.9

2.2

1.9

2.2

             日本

0.0

0.5

0.5

- 0.1

      新兴市场和发展中国家

4.6

4.0

4.1

4.6

              俄罗斯

0.6

- 3.7

- 1.8

0.8

              中国

7.3

6.9

6.5

6.2

              印度

7.3

7.3

7.5

7.5

              巴西

0.1

- 3.8

- 3.8

0.0

                南非

1.5

1.3

0.6

1.2

  资料来源:  IMF《世界经济展望》2016年4月。

注:2016年和2017年为预测值。2017年4月IMF又将英国调为2.;美国2.3;日本1.2。国家统计局最近发布的今年上半年我国GDP增长6.9。

2.世界贸易增长复苏放缓。2015年,发达国家的进口、出口都比2014年有所增长。而发展中国家与新兴经济体的进口、出口都明显下滑。可见,发达国家总体温和复苏,但基础并不牢固;有效需求不足,复苏步伐放慢。发展中国家则延续了2014年以来的结构调整艰难,下行压力持续加大。因此,2015年世界经济在整体上仍处于危机后修复调整、筑底企稳阶段,内生动力欠缺,增长基础薄弱(见表2)。

   表2        2013 年—2017年世界贸易增长趋势表     单位:%


2014年

2015年

2016年

2017年

世界货物贸易量

2,8

2.8

2.8

3.6

出口:发达国家

2.4

2.6

2.9

3.8

      发展中国家和新兴经济体

3.9

3.3

3.6

4.1

进口:发达国家

3.5

4.5

3.3

4.1

        发展中国家和新兴经济体

2.1

0.2

1.8

3.1

    资料来源:WTO《贸易快讯》,2016年4月。

 注:2015年和2016年为预测值。2017年4月WTO发布预测:预测2017年全球商品贸易量增幅为2.4%,但称经济及贸易情势的高度不确定性可能使增幅落在1.8-3.6%。

3.全球直接投资增长乏力。2016年,由于全球经济增长复苏乏力、世界贸易量持续疲软,全球外国直接投资下降到1.52万亿美元左右,比上一年减少了13%。其中,流入欧洲的外国直接投资大幅下挫了29%,估计为3850亿美元,这是导致发达国家外国直接投资流入总体下降的主要原因。这一降幅因为受到流向北美的外国直接投资出现6%的适度增长以及其他发达经济体,主要是澳大利亚和日本的外国直接投资大幅增长而得到缓和。与此同时,经济增长放缓以及商品价格下跌对流入发展中经济体的外国直接投资造成了较大的影响。由于流入亚洲发展中经济体以及拉美和加勒比地区的外国直接投资大幅下降,发展中经济体外国直接投资流入量去年总体下降了20%,约为6000亿美元。 尽管如此,2016年中国利用外资保持稳定增长,较上年增加2.3%,达1390亿美元,创造了历史新高,继续保持全球第三(美、英、中)的位置。

(三)第四次工业革命的影响

第四次工业革命是以人工智能、健康、自驾车及电动车、教育、3D打印、各类机器人和新增就业等为特征的指数时代。广泛应用新技术必然导致生产、结构、方式和生活方式的改变,包括竞争加深、垄断升级、就业岗位的变化,社会福利剧增等。如果说头三次工业革命中国处于落后和赶超的地位,那么第四次工业革命到来之际,中国要与世界同步,甚至在某些领域处于领先。当我们正在致力于“互联网+”带来的信息革命时,比之更高一级的“人工智能+”时代已经到来,随之而来的就是智能经济将作为一种新兴经济业态蓬勃发展。

基于上述三点的基本判断,中国未来经济发展方式必须加快经济转型,包括由工业主导型向服务主导型、要素主导型向创新主导型、投资主导型向消费主导型的转变,这样才能使我国经济发展可持续,才能加快实现全面建成小康社会,避免步入“中等收入陷阱”,最终实现中华民族伟大复兴的中国梦!

二、我国减税降负的三大举措

 2012年以来,我国推出了营改增等一系列减轻社会税收负担的税制改革和税收政策,助力供给侧结构性改革;税务机关深入推进简政放权,持续优化纳税服务,不断降低制度性交易成本,确保纳税人充分享受减税改革红利,有效地激发了市场活力。

(一)制度性减税助推经济增长和产业升级

1.营改增助推产业升级。在税制改革方面,突出了以完善税制和促进产业结构优化升级为目标,我国分步骤、有序推进了以减税为主要特征的增值税制度改革。2012年我国率先在上海部分行业试点营改增改革,至2016年5月1日我国实现全面营改增改革,至此增值税制度全面取代营业税制度。因试点纳税人税制转换、非试点纳税人抵扣增加,2012年至2017年6月营改增改革累计实现减税1.61万亿元。其中从2016年5月到2017年6月全面推行营改增累计减税就达8500亿元。营改增改革以来,互联网及相关服务、软件和信息技术服务、电气机械和器材制造业、金融业等新兴产业和现代服务业快速增长,2013年第三产业增加值占GDP的比重上升到46.1%,首次超过第二产业成为国民经济第一大产业,第三产业经济的发展已成为拉动我国经济增长的第一动力。

2.相关税收优惠政策助力经济复苏。我国还实施了一系列政策支持企业发展和经济增长。2014年12月1日,推行了包含费改税在内的煤炭资源税从价计征改革,此项改革实际减轻全国煤企总体负担约181亿元,助推煤炭企业改制和发展。2016年2月我国对房地产交易实施新的税收政策,截至2016年10月底该项新政策减免契税达234.8亿元。对金融机构与小微企业签订的借款合同免征印花税,缓解小微企业资金压力,2011年11月至2014年底该项政策累计免征印花税4.88亿元。尽管企业所得税法定税率为25%,由于我国在企业所得税方面给予了企业众多优惠,实际上2012年至2015年企业所得税实际税收负担率分别为22.45%、22.58%、22.76%和21.39%,有助于企业健康发展和经济复苏。

(二)政策性减税增强市场活力

1.税收优惠政策提升创新能力。在支持企业创新方面,出台了一系列税收优惠政策,扩大研发费用加计扣除范围和高新技术企业认定范围,对生物制药等领域实施更为优惠的加速折旧政策,对股权激励和技术入股实施递延纳税额,对居民企业一个纳税年度内技术转让所得不超过500万元的免征企业所得税、不超过500万元的减半征收企业所得税,给予符合条件的集成电路企业15%的企业所得税优惠税率以及五免五减半的企业所得税优惠政策,等等。让更多的企业、更多的研发活动、更多的研发费用支出能够享受国家的税收优惠扶持。2015年,对3.1万户高新技术企业减免税收1500多亿元,对软件和集成电路企业减免企业所得税300多亿元,加速折旧政策减税100多亿元,科技成果转化免征增值税72亿元,有效地鼓励了各类型企业重视研发,提升了创新能力。

2.税收减免政策助推创业和小微企业生存发展。为了配合支持“双创”(大众创业、万众创新)和促进小微企业发展,我国不断提高增值税和营业税起征点,其由2010年的5000元提升至2014年10月的3万元,2015年该项优惠政策惠及约2900万户纳税人;同时我国不断扩大享受减半征收企业所得税优惠政策的覆盖面,该项政策的享受标准由年应纳税所得额3万元提升至2015年30万元。2015年这两项政策为小微企业减税近1000亿元。同时,我国还对高校毕业生、失业人员、残疾人、军转干部、退役军人等重点特殊就业群体给予了按户限额减免、增值税即征即退等不同类型的税收减免政策,2015年共减免税收180多亿元。上述税收政策显著降低了创业税收负担和减轻了小微企业、小规模纳税人税收负担,助推了更多创业行为和小微企业健康发展。

(三)机制性减税降负助推经济回暖

1.完善出口退税机制,助推外资经济回暖。国家税务总局通过完善出口退税管理规范、修订分类管理办法、推行无纸化、实施离境退税等措施,及时足额为企业办理退税,有效缓解了出口企业的资金占用压力,较好地发挥了出口退税支持外贸持续稳定健康发展的职能作用。2015年,全国共办理出口退(免)税12801亿元,让企业更充分享受出口退(免)税优惠政策,有效助推外贸形势回暖,显著改善了外贸条件,外贸结构持续优化。

2.简政放权,优化行政方式,提升企业办税效率。税务机关深入推进简政放权改革,截至2015年底,税务总局公布的87项税务行政审批事项中取消57项;2016年继续取消17项中央指定地方税务机关实施的税务行政审批事项。

全国已全面实施“三证合一、一照一码”制度,营业执照可以1日办结,企业注册数量呈爆发增长态势,2015年企业每日新登记企业1.2万户。

2016年1月1日起,升级国税地税合作规范,推广国税、地税局联合办税,并实施国地税联合稽查,解决资料“多头报”和“多头查”问题,切实减轻纳税人负担。

3.优化纳税服务,提升企业办税便利化程度。自2014年以来,连续多年开展便民办税春风行动,简化资料报送,压缩办税环节,缩减办理时限,全面提升纳税服务。实施纳税信用A级和B级纳税人增值税专用发票免认证抵扣制度,惠及70%以上的纳税人;大力推动实施电子发票,显著降低纳税人办税成本和办税便利化程度。

2006年至2015年,我国纳税便利度得到了很大的提升。一年内,纳税人报税次数由37次缩短为9次,纳税时间从最长832小时缩短为261小时,纳税便利度总排名在全球180多个经济体中上升了50多名。

 三、落实结构性减税降负的重点领域与措施

2017年世界经济增长仍面临诸多不确定性,特朗普施政和英国脱欧,使全球化面临挑战。从今年上半年我国经济形势看,虽然出现了稳中向好的态势,但是否真的走出发展拐点还需要一段时间观察,在此背景下,政府不能坐视不管,必须敢于担当,勇于向政府内部改革,包括行政上的“放管服”改革和减税降负政策的陆续出台等,希望通过政府的主动作为,改善营商环境,激发市场活力,助推经济增长、产业升级,促进经济回暖。

(一)税制改革与税收政策调整同时发力

 一是在税收制度改革上,我们要考虑两方面因素,既要减轻企业纳税人的税收负担,让过高的税率降下来,又要从完善税制,实现税收现代化,改革不合理税制,改革现存计划经济时代下不适应市场经济的旧税制,做到两方面有机结合。

 二是在税收政策调整上,针对近年来中国经济发展面临的重大问题,遵照“着力推进供给侧结构性改革”的方针,着重将产业布局、区域协调和城乡统筹等纳入重点领域,包括实施战略性产业、中国制造2025、互联网+、京津冀一体化、一带一路、长江经济带、新型城镇化、农业现代化、打赢扶贫攻艰战等,充分发挥税收调控功能,力促产业分工优化,区域协调发展,助推经济转型升级。同时,加大对高新技术企业(享受企业所得税15%的税率)、小型微利企业(符合条件的,其年应纳所得额低于50万元,减按50%计入应纳税所得额,按20%的税率缴纳,即“减半征收”)税收优惠力度,扶植企业走出困境,助力企业走的更远;完善间接税收优惠政策,如研发费用加计扣除、固定资产加速折旧、技术转让和技术入股等,为企业研发投入增添新动力。

(二)税务部门落实减税降负责任重大

 税务部门作为国家经济管理部门之一,落实好2017年减税降负目标,必须认清国家采取结构性减税,并不是“一刀切”式的,而是有所选择有所侧重,目前看主要包括六项减税政策:

1.简并增值税税率,由原四档税率17%、13%、11%和6%,将从今年7月1日起取消13%的税率,改为17%、11%和6%三档税率,使得适用13%增值税税率的农产品、自来水、天然气等货物销售企业下调至11%,体现了国家对农业、民生领域的税收支持。

2.继续扩大和新增企业所得税减税政策,包括前面提到的小微企业、高新技术企业等。 

3.提高科技型中小企业研发费的税前加计扣除比例,将科技型中小企业开发新技术、新产品、新工艺实际发生的研发费用在企业所得税税前加计扣除的比例,由50%提高到75%。

4.创业投资企业税收优惠“双扩围”,即对符合条件的投资企业(投资于未上市中小高新技术企业2年以上),放宽到中小高新技术企业种子期、初创期的科技型企业,均可以享受按投资额70%抵扣应纳税所得额的优惠政策;企业投资主体也由公司制创业投资企业和合伙企业制的法人合伙人,扩大到个人投资者。

5.鼓励个人购买健康保险。个人购买商业健康保险可以税前扣除,一年最多可以在个人所得税前扣除2400元(200元/月),这项政策通过京津冀、上海和广东试点后,已经向全国推行。

6.部分税收优惠政策延长至2019年底。继续对特殊人群创业就业实施税收优惠政策,包括物流企业、广播电视运营服务企业、有关金融企业、高校毕业生和就业困难人员、退役士兵等。

以上税收优惠政策今年已经陆续出台,多数文件的执行日期从2017年1月1日或7月1日起执行,至2019年12月31日止。这也意味着我国大多数减税政策将持续3年。税务部门要落实好减税政策,一方面及时向社会发布公告,广而告之,公开透明;另一方面利用现代通讯手段,为纳税人提供政策服务,包括税务部门的官方网站、12366纳税服务热线、网上办税平台、手机APP、微信、手机短信等,并在申报期及时提醒,让纳税人有获得感。

从税务总局发布的数据看,今年上半年仅落实“双创”税收优惠就为企业减税2169亿元,同比增长29.6%。虽然其他领域的减税(涉及货劳税、所得税、财产行为税等)成果还没有对外公布,但减税效果不可低估。

(三)积极研究减税降负面临的问题与对策

1.积极研究减税对影响税收任务的应对措施。大幅度减税将对财政构成巨大的压力。如果经济增长在两位数时,减税是可以接受的,那么在经济增长处于个位数时,压力将变得更大,肯定会对中央和地方财政产生影响。但是,这不能成为税务部门减收的理由。一方面,要顾全大局,坚定执行中央的减税政策,解决增值税抵扣不充分问题;另一方面,积极挖掘“增收”因素和空间,通过营改增扩大税基、打通增值税链条抵扣的障碍,完善增值税加强征管和改进征管手段或者方式,减少由管理不善而出现的偷、漏、骗税,包括完善发票使用制度和大力推广电子发票的使用,监控现金的大量使用,加强信用卡、支付宝监管;完善“黑名单”制度,构建社会诚信体系等。

2.采取措施保证减税政策落地。随着减税政策的陆续出台,基层税务机关面临执法风险,纳税人会利用政策的差异化,寻找降低税负的机会,特别是高收入纳税人为规避高税负而利用“小微企业”等税收优惠而减少税收负担,因而加强分类管理,分辨和防范为避税而骗取税收优惠的企业和个人,同时强化内控机制建设,防止税务人员与纳税人合谋骗取税收优惠等行为。上级机关更要做好督导和检查工作,督查各地税务机关落实和执行情况,指导各地开展工作,要让各级税务部门认识到减税不仅是一项业务工作,更是一项政治任务。

3.开展和加强减税政策的效果评估。针对每一项减税政策的事前落地、事中执行、事后评估,采取跟踪量化分析,发现问题及时解决或者提出进一步完善政策支持的措施方法。一是加强对税收优惠政策的效应分析和评估,确实改革营商环境。二是处理好未到期税收优惠与新增加税收优惠的衔接关系,做好税收优惠政策的整合与规范工作。三是进一步改革和完善各项减税政策,提出切实可行的政策建议。

 

(作者单位:国家税务总局科研所)


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