支持化解过剩产能的税收政策研究
发布日期:2018-03-26 来源:
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杨道先

产能过剩是有效需求不足的产物,是市场经济规律作用的必然结果。随着改革开放深入发展,产能过剩一直是我国社会经济发展和产业升级中所面对的突出问题。本文以煤炭、钢铁行业为例,通过简要分析这两个行业的经济税收状况,对宁夏推进供给侧结构性改革,淘汰落后产能、化解过剩产能和促进企业降本增效提出税收措施和建议。

一、宁夏化解钢铁煤炭过剩产能工作情况

(一)制定方案,明确目标

2016年2月,《国务院关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》和《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》下发以后,自治区政府组织相关部门随即开展了钢铁、煤炭企业摸底调查工作,并组织召开了专题会议,研究制定了《宁夏钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的初步方案》《宁夏化解煤炭过剩产能初步方案》,并与部际联席会议分别签订了煤炭、钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展目标责任书,确定了宁夏化解过剩任务:钢铁方面,压减生铁产能和粗钢产能均为零;煤炭方面,2016年——2020年退出煤矿9处,退出产能122万吨,其中:2016年关闭退出煤矿8处,产能107万吨,2018年关闭1处,产能15万吨。为了实现这一目标,自治区财政、人力资源社会保障等部门及时制定了相应的实施方案,国土资源部门停止了审批所有煤炭划定矿区范围申请,环保部门停止了煤矿项目的环评审批的受理。

(二)分解任务,责任到人

按照自治区总负责、地方政府为责任主体、相关部门各负其责的总要求,2016年8月2日,自治区政府印发了《全区煤矿关闭退出工作实施方案》,将煤矿关闭退出责任分解落实到自治区相关部门、相关地市,明确了目标任务、工作重点和完成时限。有煤矿关闭退出任务的中卫市、吴忠市也相继制定了具体实施方案,建立了领导协调机构,明确了责任单位、责任人,并确定了煤矿关闭退出的具体时间。

(三)不折不扣,狠抓落实

《全区煤矿关闭退出工作实施方案》印发后,相关部门立即启动了关闭退出煤矿证照注销工作,关闭退出煤矿安全生产许可证、爆破作业许可证已完成注销工作并在颁证部门网站进行了公告。按照自治区人民政府设定的时限,在2016年底以前,完成了8处煤矿的设备拆除、井筒封闭等现场处置工作,注销了其采矿许可证,退出产能64万吨,关闭煤矿数量已完成目标任务的100%,退出产能已完成目标的100%。

(四)加强培训,安置职工

为了妥善安置关停企业职工,组织自治区人力资源和社会保障厅等七部门制定印发了《关于做好供给侧结构性改革中化解过剩产能企业职工安置工作实施方案的通知》,及时将全区计划关闭的8个煤矿的涉改职工16257名全部实名制登记并录入国家煤炭行业去产能职工安置信息系统,并进行了转岗分流。从维护社会稳定大局出发,全区共举办了8场就业援助专场招聘会,帮助矿区职工及其家属658人达成就业意向;通过政企对接、政策宣传、搭建平台、“一对一”服务等措施,先后培训家政服务员、电工、钳工、园林绿化等200余人;通过招聘会双向选择、推荐就业、自主择业等方式在保安公司等实现跨行业就业344人。

(五)强化监管,专项整治

为了防止化解落后产能工作走过场,我区积极做好钢铁、煤炭行业违法违规建设项目清理工作。一是开展专项检查。经核查,我区没有新核准、备案的钢铁项目,无炼铁、炼钢落后设备。对3处未按要求停产停建的未批先建煤矿项目下达了责令停产停建通知书,并组织签订了《依法依规建设生产承诺书》,全区6处未批先建煤矿项目均已停产停建。二是开展联合执法专项行动。钢铁方面,我区环境保护、安监部门组织开展了钢铁行业环境保护、安全生产专项执法检查活动,对存在安全问题的钢铁企业下达了执法文书,要求限时整改。煤炭方面,按照国务院关于煤矿按照276个工作日组织生产的要求,根据国家安全监管总局、煤矿安监局的统一部署,重新确定了28处地方其他煤矿的生产能力,核减煤炭产能228万吨。同时,在节假日期间,组织相关部门和新闻媒体,对煤矿企业停产情况进行督查暗访,防止其节假日生产。还制定了煤矿超能力生产专项监察工作方案,开展煤矿超能力生产专项监察,杜绝超能力生产行为。三是信息公开、接受监督。为广泛接受社会各界对化解钢铁、煤炭产能过剩工作的监督,我区将列入化解煤炭过剩产能关闭退出煤矿名单在自治区政府网站进行了公告。在煤矿关闭退出的过程中要求各地将档案管理工作贯穿整个煤矿关闭退出过程,按照“一矿一档”的原则建立关闭退出煤矿档案资料,将关闭煤矿基本情况、反映煤矿关闭前井下采掘活动的有关图纸、残余资源储量、关闭前后煤矿视频图片等相关资料整理归档。

二、产能过剩的原因

(一)钢铁产业产能过剩的原因

钢铁产业曾经是宁夏城市化发展过程中的重要产业。2015年,宁夏全区生铁产量175.3万吨,粗钢产量181.7万吨,产能利用率分别为30.2%、34.9%,净亏损2.5亿元,企业生产经营普遍困难。出现产能过剩,主要是以下四点原因。

1.行业投资过度造成产能的过度释放。从1996年我国粗钢产量首次突破1亿吨起,中国的钢铁产业实现了井喷式的发展,钢铁业固定资产投资平均增长率达到了20%以上。在此期间,民营钢铁企业数量也在快速增加,投资的快速增长为产能过剩埋下了伏笔。宁夏钢铁产能绝对量虽然小,但近年来受宏观经济下行、市场需求减弱等因素影响,产能过剩问题仍然存在。

2.国内外需求转弱使得产能过剩矛盾愈加凸显。2008年金融危机以来,全球经济进入低速增长阶段,我国钢铁企业出口量逐年减少。同时,受经济下行的影响,国内市场需求持续转弱,住房和汽车两大消费龙头已经逐步走出“黄金成长期”,与之紧密相关的钢铁行业的产能过剩情况迅速加剧。

3.地方政府对过剩产能的暗地保护阻碍了产能削减。钢铁、煤炭等产能过剩行业企业往往是地方GDP贡献大户和保障就业的重要力量,也是地方税收收入的重要来源。地方政府为了尽可能多地分享25%增值税的总量,加大招商引资的力度,片面追求GDP增长以增加财政收入。

4.资本的趋利性和政府监管的缺位。资本由于对利益的追求,促使企业投资的冲动性和盲目性。投资的渠道较少,一些企业没有明确的发展规划,处于对资本的逐利,在一定时期看到钢铁行业盈利可观,便跟风而上,造成了短时间内形成大量产能;由于市场信息失灵以及滞后,一些钢铁企业对产能过剩、市场饱和的情况熟视无睹,或在地方政府为了地方财政的发展和支持下盲目发展大型项目,加剧了产能过剩的问题;地方政府为了发展经济,运用投资促进经济的增长,对所投资项目的要求不严格,大量重复性钢铁冶炼项目乘机上马,加剧了产能过剩的问题。

(二)煤炭产业产能过剩的原因

    1.集中度低。由于煤炭市场集中度低,在市场供过于求、价格下跌的情况下,各煤炭企业纷纷采取扩大产能、增加产量的市场策略,通过低价销售维持自己的市场份额。过度竞争又进一步加剧了产能过剩。

2.暴利驱动。中国煤炭工业协会的一份报告显示,2006年以来,我国煤炭采选业固定资产累计投资3.1万亿元。1998年至2005年期间,整个煤炭行业不景气,国家政策限制做固定资产投资。2005年,我国开始第一次进行资源整合,大量小煤矿关停,这就造成大量煤矿开始被迫技改,投资开始加大,导致供给大量收缩,供需格局从宽松变为紧缩,导致煤炭价格上涨,利润开始增加,受此刺激,很多资金涌入到煤矿建设中。而在2008年国际金融危机之后,各地纷纷进行第二次煤炭资源整合,促使投资金额再度上升。大投资需要大回报,煤炭企业为了追求利润,不断扩大产能,加剧了产能过剩。2015年11月,宁夏煤炭库存突破1000万吨,2016年月均增加100万吨。截至2016年底,宁夏煤炭库存已突破2000万吨,其中神华宁煤集团占全部库存的83%,煤炭行业产能过剩现象愈加突显。

3.煤化工企业利润下滑。资金投入巨大、回报不确定、产能过剩、环境污染等问题一直困扰着煤化工的发展。由于国家战略传统能源的需求占比继续减少,加上原油、天然气等国际能源价格全部下行,煤化工行业辉煌不再,煤炭下游利用的道路基本无法拓展,煤炭企业面临的压力更大。

4.生态环境约束不断强化。近年来,全国大部分地区频繁遭遇雾霾天气,导致雾霾的原因离不开天气因素,但取暖锅炉燃煤、工业污染物排放等则是引起雾霾的主要原因。面对不断加大的碳排放压力,国家逐步加快调整能源结构,控制煤炭消费总量,加快清洁能源替代利用,降低煤炭消费比重。随着能源消费总量控制和能源消费结构调整,绿色发展这一理念逐渐深入人心,以至于我国对煤炭资源的需求大幅减少,煤价下跌,进一步造成煤炭产能过剩。

三、化解产能过剩的税收政策建议

(一)发挥税收杠杆作用,遏制产能过剩投资源头

税务机关要用好税收杠杆调节作用,化解产能过剩。对于产能过剩的高耗能、高污染企业的税收可以单独列出来,提高中央级共享分成比列,打消地方政府的顾虑,从源头上遏制产能过剩的投资。同时,对于市场前景好、效益高的高新技术产业加大税收扶持力度,让其快速成长起来,不断引领经济健康发展。

(二)落实税收优惠,释放产能过剩出口

借助供给侧改革,化解产能过剩,重要的是对“产能”的消费,发挥税收优惠政策对化解产能过剩的作用。

1.建议对钢铁企业利用余压余热发电缴纳的增值税实行100%即征即退,享受其取得的收入减按90%计入收入总额的企业所得税优惠政策。

2.建议将钢铁行业列入首批降低制造业增值税税率试点行业,对保留产能并取得生产许可证的企业生产符合国家强制标准的钢铁产品,增值税税率由现行的17%调整降低为13%,降低企业税收成本,帮助企业实现脱困发展。

3.建议对煤制油等行业实行消费税免征的扶持政策。

4.扩大对下岗失业人员就业扶持政策,尤其是对化解产能过剩行业安置人员给予特殊的税收优惠政策,使其尽快转岗分流。建议对国有大型钢铁、煤炭企业通过主辅分离和辅业改制分流安置本企业富余人员兴办的经济实体,3年内免征企业所得税地方分享部分。

5.建议对仅在企业厂区、煤矿等封闭区域行驶运行的取得生产许可证的钢铁企业、依法保留产能的煤炭企业生产使用车辆免征车辆购置税。

6.建议对于煤炭、钢铁企业取得的政府专项用于职工安置的政府专项奖补资金形成的费用准予企业所得税税前扣除。

(三)支持企业技术改造和设备更新,促进企业双创活动

1.根据产业政策针对技术研究与开发项目给予相应的税收优惠待遇,支持企业与研发机构、高等院校之间的合作。

2.给予促进技术进步或产业升级的风险投资公司和基金加倍提取风险准备金、转让交易和延期纳税等方面的税收优惠。

3.除对企业研究与开发经费予以扣除以外,鼓励企业加强技术中心建设,给予进出口税优惠和资产加速折旧待遇,推进企业加大研发投入。

(四)通过增强对第三产业的税收政策效力,降低行业性产能过剩的风险

要通过减税、退税和增税并举,增加居民收入,提高消费率水平,扩大内需,消解过剩产能。在减税方面,适度降低增值税的税率,加大结构性减税力度,增加居民可支配收入,同时减少中低收入者的个人所得税税负。在退税方面,及时出台相关消费退税政策,释放居民消费欲望,完善个税申报制度,为消费退税政策出台创造条件。在增税方面,通过降低高收入者的收入或财产金额为减税和退税提供一定的财力支持,加快改善我国消费环境,加大社保、医疗、教育等公共领域的投资力度,激励消费,刺激内需市场,化解一部分过剩产能。

(作者单位:自治区国税局)

(责任编辑:田玉林)


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