推行纳税人分类分级管理的实践与思考
发布日期:2018-03-06 来源:宁夏国税局
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推行纳税人分类分级管理是推进税收现代化建设的重要内容,是深化国地税征管体制改革的重点工作,也是提高税收征管效能的主要途径。近年来,宁夏国税局为顺应经济社会的新发展新要求、大数据应用管理时代及征管体制改革的趋势,围绕“调机构、转职能、促征管”积极探索分类分级管理体制性创新,着力建立适应税收征管发展的纳税人分类分级管理模式,努力实现征管方式转变,推动税收征管体系和征管能力现代化建设的新突破。

一、准确把握分类分级管理的意义和内涵

2015年10月,中央决定深化国税、地税征管体制改革,将我国的税收征管体制改革推向了时代的前台,其中提出的“对纳税人实施分类分级管理”的要求,更是新一轮征管改革的前奏和突破口,分类分级管理不仅仅是对传统税源管理的一种替代,更是落实“放管服”改革的迫切需要,对促进税收征管工作的可持续创新具有重大意义。

(一)税务机关适应新形势发展要求的必然选择

随着大众创业万众创新商事制度、简政放权改革工作不断深入及营改增后纳税人数量成几何数,纳税人的经营状况不断发生深刻变化,人少户多、能力不足矛盾加剧。原来传统的人盯人”“各事统管”“单兵作战已不能适应当前税收征管的需要。以风险管理为导向,对纳税人实施科学分类,对涉税事项进行合理分级,发挥不同层级税收专业团队化作用,通过差异化管理提高整体税收征管效能,是适应和解决当下税源多样性、复杂性以及增强税源控制能力的最佳渠道。

(二)优化资源配置、提高征管质效的现实需要

分类分级管理通过调整好机构、配置好资源、优化好职能,打破自治区、市、县层级和固有职能,推进税收管理的实体化运作,既能做到因人制宜、量才使用,又可以将有限的征管资源向一线倾斜,推动税收征管、纳税服务整体工作质效的全方位提升。

(三)实施税收大数据及风险管理要求的重要举措

随着金税三期系统的上线以及“互联网+税务”行动的稳步推进,数以亿计的海量数据进入了金税三期,需要通过运用大数据技术手段,整合各类税收征管数据资源和第三方涉税信息,促进税收征管数据信息搜集整理和类型分析更具针对性,建立全方位综合治税体系,促进信息资源共享和利用,有效化解征纳双方信息不对称的瓶颈性难题。

(四)防控执法风险和提升纳税服务的重要手段

分类分级管理的实现,可以有效分解过度集中的管理权限,打破原有税收管理员“保姆式”粗放型管理方式,理清了税务干部和纳税人之间的固定管户关系。以纳税信用体系建设为基础,以风险管理为导向,对信用好、无风险的纳税人不打扰;对低风险的纳税人予以提醒;对严重失信、高风险的纳税人实施重点监管。有效防控执法风险的同时促使各项税收执法活动能依法实施、更加规范,并可根据管理对象特点和职责事项分工为不同纳税群体提供个性化、人性化的服务,营造和谐融洽、联袂互动的新征纳氛围。

二、实施纳税人分类分级管理主要做法及成效

宁夏国税局在推动税收征管体制和征管能力现代化上取得新突破,实现固定管户向分类分级管户、无差别管理向差异化管理、事前审核向事中事后监管、经验管理向大数据管理“四个转变”,对构建以风险管理为导向,以分类分级管理为基础,以信息化为支撑的现代化税收征管体系进行了有益的探索与实践。

(一)建体系促管理,推动分类管理全面着力

各级国税机关立足税源和征管实际,建立“规模+行业+税种+事项”的分类管理体系。以税源规模、风险高低、行业特征为标准,合理确定纳税人分类标准,推动差异化管理,实现重点税源重点管、一般税源分类管、零散税源有效管的目标。进一步厘清征管职责,以分类分级管理为契机,进一步理顺风控与税政、征管、稽查、反避税等业务部门职责边界和职能定位,加强各环节之间的流程衔接和信息共享,确保风险管理与日常管理、税种管理、税务稽查、反避税之间,既分工明确、权责分明,又互为补充、运转顺畅,共同构建职能职责清晰、部门衔接有序、业务相互支撑的征管新格局。

(二)调机构转职能,确保风险管理精准发力

以健全风险管理体制为核心调整转换部分机构职能,打破属地税源管理模式下机构职能同质化、资源分配平均化的传统模式,在完善机构设置、厘清职能职责、优化资源配置中,构建与税收风险管理体制相适应的专业化、团队化组织职能体系,充分发挥资源集中配置的聚合效应。

1. 重构组织体系。从顶层推动税收风险管理实体化运作,做实自治区、市级风控中心,自上而下完善风险管理组织体系。自治区局分别组建了税收风险监控中心、大企业管理团队,强化税收风险管理机制建设和“扎口管理”,统筹风险管理,规范业务流程,做到任务统一推送、结果统一反馈、效果统一考评,从体制机制上保障了税收风险应对工作顺利开展。

2.优化职能转换。一是转换车购税分局管理职能。全区设有车购税分局的5个地市局中,除石嘴山市车购税分局保留原有职能,增加风险应对职责外。将银川市、吴忠市、中卫市、固原市车购税管理分局职能进行整体转换专司风险应对,统筹资源,形成合力,实现税收征管功能最优化、征管效益最大化。二是优化转换区、市、县级稽查局职能。全面推行“一级稽查”模式,提升稽查层级,对银川地区(包括银川市局、宁东局、银川经济技术开发区局)稽查人员统一与自治区稽查局进行调整组合,构建扁平化管理格局,以集中办公的形式实施“统一选案、统一检查、统一审理、统一执行”,实现业务和职能相对集中管理。在石嘴山、吴忠、中卫、固原市局全部推行市级局一级稽查,将设有县级稽查局机构保留,将县级局的稽查职能转变为负责中风险任务的应对。三是合理分配调整县级局职能。按照推动风险应对职能向县(区)局集中的思路,将县(区)局的一个分局(所)或相关科室的职能转变为专司风险应对工作。有多个分局(所)的应优化资源配置,可以适当合并,负责基础管理事项或专司风险应对工作,从而推动税务分局(所)逐步取消属地对应的管户制度,转变为专门的风险应对机构,承接上级推送风险应对任务。

(三)推行纳税人分类分级管理工作取得成效

1.征管方式更精细化。将涉税事项分为办税服务、基础管理、风险管理和法制事项四大类,实施征管事项设置标准化、运行规范化。并将事中事后管理过程中产生的事项,根据属性合理划入其中,实现分类分级统筹管理,推进 “放管服”改革提质升级,实现相辅相成、相互促进;依托税收大数据,形成“实名办税制+分类分级+信用积分+风险管理”的闭环管理,征管组收力度和风险应对成果达到了历史最好水平;提升大企业管理层级,区局组建大企业管理机构,将全区年纳税在1000万元以上107户企业提升区局管理,取得明显成效,实现无差别化管理向分类管理转变。

2.纳税服务更优质化。坚持以推进办税便利化改革为方向,加快推进简政放权助力纳税人减负,取消涉税事项和纳税人报送资料,简化简并纳税人涉税报送资料1200余种,减少纳税人办税次数约90%。改革优惠备案方式,有34.2万户纳税人的税收优惠资料由报送制改为留存备查制,切实方便纳税人办税,减轻纳税人办税负担;推行网上申报、税收征管电子档案系统、电子签章系统,利用电子发票、无纸化、手机APP等功能,实现10多项业务网上办理,开通邮政代开网点148个,为纳税人开辟出一条“新网路”,全年减少纳税人上门申报次数75%,减少报送纸质资料80%以上,实现了税收工作信息化和网络化。

3.风险管理更规范化。构建了以各级风险分析中心、风险应对中心、稽查局纵向职能运转为核心,以相关处(科)室横向业务支撑为重要保障,横纵结合的风险管理职能体系,既通过集中整合风险管理职能,实现了风险识别、分析、应对的扎口管理,提升了风险管理运转效率;又充分发挥了相关处(科)室专业优势,厘清了部门间的征管职责,形成了风险管理整体合力;更通过基层税务分局(所)管理职能调整,推动了征管权力制衡和规范运行,从而有效降低了执法和廉政风险。截至2017年11月底,全局共推送风险任务涉及纳税人6947户,实现税收风险应对成果14.33亿元,风险识别命中率99.7%,风险管理成效贡献率3.79%风险管理工作成效稳步提升。

4.信息管税更数据化。借力金税三期,大力实施“智慧税务”计划,运用大数据技术手段,整合各类税收征管数据资源和第三方涉税信息,构建了宁夏国税数据仓库,实现了多方数据的融合和应用,初步建立起数据汇聚、数据管理保障、对外数据服务和数据分析四个中心,为数据管理应用创新提供了高效支持。同时在金税三期部署了数据质量管理系统,建立了从规则制定、指标扫描、结果推送、报告发布、预警整改、情况反馈、绩效考核的闭环管理流程,确保数据完整率、一致率和标准率达到100%。深入挖掘数据仓库,开发建设了税收收入、增值税、企业所得税、出口退税等业务的101个查询应用和税收征管质量监控评价模块,深化了税收数据增值应用,为强化税源管理和征管决策提供强有力的依据,逐步实现经验数据向大数据管理的转变。

三、当前纳税人分类分级管理存在的主要问题

(一)全能性机构职能效率不够高效

目前,税务系统实行金字塔式管理结构,按行政区域层层设立各级税务机关,机构大而全、职能同质化、行政层级多,管理的专业化、现代化程度不高。横向上看,各级国税机关内设部门之间职能职责交叉,导致工作衔接不力、信息沟通不畅、税源情况不清等问题;纵向上看,各级税务机关、职能部门层层多头下达任务,基层征管一线长期处于繁忙、杂乱、无序状态,疲于应付各类事务性工作,无法有效集中精力和资源深入细致开展精细化管理。可以说,以属地管理为导向的全职能机构设置已无法有效适应新形势下税收专业化管理实际需要,税收征管整体效能难以有效发挥。

(二)放和管的衔接不够紧密

主动还权还责于纳税人理念还没有建立,纳税人自主申报纳税的主体地位不够明确,明放暗不不放的现象依然存在,上放下不管的情况时有发生。有的单位片面强调审批权限下放,轻事中事后风险防控,前台的“征”和后台的“管”有效衔接不足,由此造成一些管理缺位和执法真空;有的单位虽重视加强后续管理,但存在管不住、管不好的能力危机,特别是对发票核准、税收减免等重要事项的跟踪管理手段不多、效果不好。

(三)人员综合素质不够全面

人员综合素质与分类分级管理要求存在差距。随着税务人员新老更替日益加剧,一些懂政策、会查账、精业务,经验丰富的税务干部陆续退出税收征管一线,而新进人员由于所学专业、知识储备等问题无法适应日益复杂和高要求的税收事务,专业人才梯队青黄不接的状况日益凸显,造成分类分级管理的高要求与人员素质参差不齐的矛盾表现尤为突出。

(四)风险管理核心作用不够凸显

风险管理在分类分级管理中“导航仪”“推进器”“指挥棒”的作用还有待于进一步提升。一是全区对于行业风险管理还处于探索阶段,行业风险分析指标、评估模型的建模找点工作还相对滞后。二是纳税评估整体效能未达到预期目标。基层评估部门在保证完成任务的同时难以保证评估质量,评估人员忽视案头分析的作用,案头分析工作不深、不细、不实,存在“以评代查”等风险隐患

(五)信息化应用和数据治理水平相对滞后

目前,基层国税部门税收信息化建设与税收现代化的高标准、高要求存在较大差距,尽管金税三期已在全国上线,但基层对该平台的深度应用不够,在税收管理、服务和执法的融合对接不够,征纳信息不对称矛盾依然突出。一方面,网上申报与缴税、发票跨区通办等线上办税功能不尽完善,征纳双方的负担并未真正得到有效缓解。另一方面,税收信息化应用水平和数据治理水平较低,数据采集口径不统一、来源渠道不顺畅、信息质量不够高,并且受专业人才、技术条件制约,对海量涉税数据的分析应用能力不足,导致税收管理被动低效,无法提前预判风险、防微杜渐,阻碍了税收治理能力的有效提升。

四、进一步完善纳税人分类分级管理的思考

(一)推动机构职能专业化,实现扁平化的管理模式

针对基层局人员少、机构多的实际,应结合分类分级管理,积极探索新征管模式,对现有部门职能职责进行重新调整归并,打破目前“麻雀虽小,五脏俱全”机构设置模式,实施机构重组,压缩行政管理机构数量,统筹纳税服务、税源管理、税务稽查、行政管理人员比例与结构,配齐配强税源管理机构和纳税服务机构人员,加强税收风险分析和税收风险应对管理职能,建立集成化、扁平化的组织管理结构,彻底解决机构多、人员少、流程不畅、职责不清等问题。

(二)推动管理模式精准化,打造高效化的征管体系

在进一步“简政放权”的同时,继续加强和完善事中事后监管,致力打造“实名办税制+分类分级+信用积分+风险管理”的闭环管理新模式,建立科学高效、公平透明的税收征管新体系,推动税收征管方式实现“蝶变”。将实名办税作为整个闭环管理的首个环节,发挥事中事后的桥梁作用,通过税前信息比对、税中分级信用管理、税后风险预警管理,加大各方涉税信息共享,不断增强纳税诚信体系建设,实现“放”“管“服”的相辅相成、相互贯通、相互促进。

(三)推动风险管理规范化,巩固风险管理核心地位

1.充分发挥区局风控中心统筹职能。区局风控中心作为全区风险管理的统筹部门,要做好风控规划工作,同时协调稽查、评估和征管业务衔接的职能,统筹、监督各级局、各部门的风险监控、应对工作以及后续管理,承接上级下发任务的分发、反馈。风控中心要增加具备利用计算机系统进行大数据税源风险综合分析能力的专业人员,以增强风控中心的风险监控职能。

2.强化行业风险管理。区、市级局应积极做好总局统一开发的模型验证工作,同时区局以下逐级进行本地化补充完善,建立较为实用行业评价评估应用模型。善于通过典型企业的评估来规范行业税源风险管理,要与基础管理部门有机融合,及时反馈评估过程中发现的政策执行问题、管理风险问题,发挥监督制约作用,真正做到通过评估一个典型企业规范一个行业、促进一个行业的纳税遵从度。

(四)推动信息治理高效化,树立数据化的管理理念

1.深化税收数据治理。依托金税三期、增值税发票管理新系统,探索多元化大数据分析机制,在采集获取数据、规范数据管理的基础上,围绕数据清洗、数据比对、深入分析、质量考核、情报转化交换这条主线,实现数据的增值利用,把数据变为税源,真正使数据成为税收工作的“指挥棒”和“紧箍咒”。

2.实现数据化税收征管。充分发挥数据集成应用对征管效能提升带来的“乘数”效应,建立基础管理支持系统,与金税三期优化系统实现对接,结合业务流程建立工作流,把需要进行的后续管理工作生成工作任务推送至相应的岗位或人员,实现工作量化管理,过程可控和痕迹化管理。

3.夯实税收数据基础。按照统一的标准规范,多方采集内部征管系统和外部第三方涉税信息,并加强数据标准化与质量管理,及时筛选、清理和修正,为强化税收征管筑牢信息基础。

(五)推动人才培养体系化,建立复合型的人才队伍

全区国税机关应结合纳税人分类分级管理的推行,全面实施“人才强税”战略,培养造就一支推动国税事业不断发展的高素质人才队伍。认真贯彻落实自治区国税局《关于加强青年干部培养使用工作的意见》《青年干部培训锻炼办法(试行)》相关要求,建立健全青年干部培养使用长效机制,通过实施导师培养、多岗位轮岗、多渠道挂职等方式,循序、高效地培养风险分析、纳税评估、税务稽查、反避税调查、出口退(免)税、纳税服务等领域的领军人才、专业骨干力量,为全面深化改革、实现税收现代化提供坚强人才保证和智力支持。

课题组组长:王豫青

课题副组长:雷兴水

课题组成员:关泰鸿  石忠孝   张兴忠

执      笔:张兴忠

(责任编辑:田玉林)


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